Hoofdstuk 1 t/m 6 Politieke Besluitvorming

Politieke besluitvorming H1 t/m 6

1. Inleiding

Politiek in enge zin: mensen denken bij politiek alleen aan ministers, kamerleden debatten etc.

De overheid is drager van politieke macht.
->Politiek is de gezaghebbende toedeling van waarden
• Waarden= wat mensen waardevol vinden
• Overheid= gezaghebbende

Het is en blijft moeilijk om als overheid iedereen tevreden te stellen. Er wordt zorgvuldig over nagedacht en een beleid te ontwikkelen.
Beleid: het kiezen van doelen en het inzetten van middelen in een bepaalde tijdvolgorde.
Goed als:
• Effectief (doelgericht)
• Efficiënt (doelmatig)

Als we over politiek praten, praten we telkens over 2 aspecten:
• De wijze waarop het beleid van de overheid tot stand komt: proces van politieke besluitvorming
• De inhoud van het overheidsbeleid: de politieke besluiten.

In de samenleving zijn er verscheidene maatschappelijke groepen met verschillende leden. Elke groep heeft zijn eigen waarden, normen en belangen. De overheid heeft tot taak de diverse belangen tegen elkaar af te wegen en mede op grond van die afwering besluiten te nemen. Politiek is dus het hele proces: groepen met wensen, overheid die besluiten neemt en de besluiten zelf.

(lees relatie politiek en beleid Greenpeace blz. 7/8)

Bij het vormen van een beleid weegt de overheid alle belangen af en vormt een besluit.

Elke staat heeft een overheid.
Een staat is een groep mensen op een bepaald grondgebied die geregeerd worden door een soevereine macht.
Een soevereine macht is de hoogste vorm van macht die geen verantwoording aan anderen (buiten staat) verschuldigd is.
De overheid is de drager van de soevereine macht.
Het staatshoofd en de ministers oefenen deze macht uit met behulp van een ambtenarenapparaat.
De volksvertegenwoordiging controleert deze macht

voor de overheid zijn een aantal taken weggelegd (kerntaken):
• verkeersveiligheid, beschermen van burgers tegen misdaden, verdediging van het land. Zorg voor openbare orde en veiligheid
• De zorg (samen met anderen) voor sociaal-economische zaken zoals de werkgelegenheid, sociale zekerheid en goede arbeidsomstandigheden.
• De zorg voor sociaal-culturele zaken zoals welzijn, onderwijs, kunst en volksgezondheid.

De overheid heeft steeds meer taken op zich genomen met als argument het algemeen belang.

werknemer wil veel salaris, werkgever laag loon.->Belangentegenstelling: vb
• Aanhangers willen dat maatschappelijke tegenstellingen worden uitgevochten op het niveau van de staat/overheid (links)
• Aanhangers die ervan uitgaan dat iedereen in de samenleving uiteindelijk hetzelfde, algemene belang op het oog heft. Samen (met overheid) tot een beslissing komen. Het algemeen belang is uiteindelijk van grotere betekenis dan de tegenstrijdige belangen van individuen en groepen.

Volgens de laatste groep aanhangers betekent politiek: het proces waarbij doeleinden en middelen gekozen worden ter realisering van het algemeen belang.

2. modellen voor het proces van politieke besluitvorming

Er zijn 2 modellen waarbij het proces van politieke besluitvorming naar voren komt:
• Systeemmodel: een schematische voorstelling van zaken die probeert te verklaren via welke fases een bepaald proces altijd verloopt. Het gaat input, omzetting en uitput->schematisch in 3 stappen
• Barrièremodel:minder abstract en praktischer. Het gaat ervan uit dat 4 barrières overwonnen moeten worden voordat een wens uit de samenleving uiteindelijk in een concrete daad is omgezet.

Systeemmodel:
- Invoer/input: de eisen en wensen die vanuit de samenleving naar voren worden gebracht. Ook de steun die maatschappelijke groeperingen geven aan de overheid die de beslissingen neemt.
- omzetting/conversie: eisen wensen en steun van het volk dat wordt vertaald in politieke besluiten. Dit gebeurt door politici die aan de macht zijn. Dit verloopt in 3 fases:
1. agendavorming: politici moeten bereid gevonden worden de eisen en wensen uit de samenleving serieus te nemen en op de politieke agenda te zetten; oftewel aandacht aan besteden bij de bespreking van het te voeren beleid. Dat doen zowel parlementsleden als ministers.
2. beleidsvoorbereiding: het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen over het te voeren beleid. Ambtenaren en adviesorganen zijn actief. Ze verzamelen cijfers, adviezen etc. de resultaten van deze studies worden in nota’s vastgelegd. Deze nota’s kunnen ook aanbevelingen bevatten.
3. beleidsbepaling: gebeurt door de ministers, in samenwerking met het parlement. Meestal komt een minister met een voorstel naar het parlement; het parlement bespreekt ze, keurt ze al dan niet gewijzigd goed of verwerpt ze. Bij de uiteindelijke beslissing speelt, naast de adviezen van hun ambtenaren, de politieke kleur van de regering en meerderheid van het parlement een grote rol.
- output/uitvoer: de inhoud van het te voeren beleid krijgt gestalte in concrete besluiten wetten, algemene maatregelen van bestuur etc. eenmaal genomen besluiten moeten worden uitgevoerd. De regering draagt daar, gecontroleerd door het parlement, de zorg voor.

Besluiten hebben altijd gevolgen voor groepen mensen en roepen reacties op. Deze reacties kunnen heel sterk zijn en zorgen dan weer voor een nieuwe input van eisen en wensen, waardoor het politieke proces op nieuw begint.
Bij het ontbreken van reacties zal de overheid dat beschouwen als passieve steun voor het gevoerde beleid.

Feedback/terugkoppeling: de wijze waarop op de uitvoer wordt gereageerd.

Het proces van politieke besluitvorming vindt plaats in een omgeving die op allerlei manieren en op allerlei momenten inwerkt op het proces. Deze omgeving bestaat uit:
• demografisch, ecologisch, cultureel, economisch, sociaal etc.->de kenmerken van de eigen samenleving
• relaties met andere landen: niet alleen de eigen samenleving maar ook de relaties die Nederland met andere landen heeft bepalen mee hoe het onze nationale overheid->proces van politieke besluitvorming verloopt. heeft gedeelten van haar bevoegdheden overgedragen aan internationale organisaties waar wij rekening mee moeten houden.

Barrièremodel:
1. het herkennen van eisen en wensen, houdt in dat je je eigen politieke ->wensen moet gaan uitdragen om steun te krijgen van medeburgers burgers, actiegroepen, belangenorganisaties, massamedia
2. vergelijken van eisen en wensen, met je actiegroep politieke partijen benaderen. Die zullen de wensen en eisen vergelijken met hun politieke partijen->verkiezingsprogramma en eigen uitgangspunten.
3. beslissen over eisen en wensen: jouw voorstellen worden door bepaalde politici verdedigd, maar ook tegengestaan. Het laatste woord is vaak Tweede Kamer, Eerste Kamer, kabinet aan het parlement.
4. het uitvoeren van besluiten: uitgevoerd door de minister en ambtenaren.

Als er een besluit is genomen waarmee je het niet eens bent, zul je moeten overwegen opnieuw actie te gaan voeren om het gewijzigd te krijgen.

De systeembenadering en het barrièremodel zijn niet tegenstrijdig aan elkaar. Ze benaderen hetzelfde verschijnsel, het proces van politieke besluitvorming, uit verschillende hoeken. In een geïntegreerd model zijn de 2 modellen in elkaar geschoven. Het nemen van de eerste barrière gebeurt in de invoerfase. De tweede en derde barrière worden genomen in de omzettingsfase. De vierde barrière is gelijk aan de uitvoerfase.

3. een typering van het Nederlandse staatsbestel

Nederland wordt een democratie genoemd: democratie is afgelijk van het Grieks en betekent letterlijk: de burgers regeren. Het principe van de volkssoevereiniteit ligt in het woord opgesloten. Onder volkssoevereiniteit verstaan we een regeringsvorm waarbij de macht van de regeerders uiteindelijk afkomstig is van de burgers.

Communistische partij zei te streven naar opheffing van de klassentegenstellingen in de samenleving. Zij zei dus wel het belang van de arbeider op het oog te hebben en moest daarom een leidende rol vervullen in de communistische volksdemocratie. Andere partijen met andere belangen mochten niet tegenspreken omdat anders heb belang van het hele volk in gevaar kon komen. Binnen de communistische partij mocht wel gediscussieerd worden, maar besluiten van hogere organen waren in principe binden voor lagere organen.
Democratisch centralisme: alles gebeurde in naam van het volk maar niet noodzakelijkerwijze door het volk zelf. Dit wordt volksdemocratie genoemd.

Westerse landen hadden vraagtekens bij de volksdemocratie. Want wie bepaalt wat het belang van het volk is? De westerse opvatting van democratie is daarom altijd ruimte voor meerdere, elkaar beconcurrerende politiek partijen.
Het volk bepaald via algemene verzkiezingen welke partij of coalitie (samenwerkingsverband) van partijen de macht krijgt. Het volk bepaald zelf wat goed voor zichzelf is

Volksdemocratie westerse democratie

- Regering in belang van het volk - regering door het volk
- leidende rol voor de communisten - meerdere elkaar beconcurrerende partijen
- democratische centralisme - pluriformiteit

In Nederland gaan we ervan uit dat we pas over een democratie kunnen spreken als een staatsbestel voldoet aan een aantal kenmerken dat in een grondwet is vastgelegd.
Grondwet: de voornaamste wet in een land, waarin wordt aangegeven wat de voornaamste staatsorganen zijn en welke principiële rechten en plichten de burgers en de staat tegenover elkaar hebben.

• Artikel 4: alle Nederlanders hebben het recht te bepalen wie er in de algemeen vertegenwoordigende organen zoals parlement zitting mogen hebben (actief kiesrecht). Ze kunnen zich ook laten kiezen (passief kiesrecht). Dit is allemaal geheim.
• Artikel 42: volksvertegenwoordiging is de hoogste macht in het land. De regering is aan haar verantwoording schuldig
• Artikel 67: besluitvorming gebeurt in een democratie altijd met meerderheid van stemmen.
• Artikel 1: de gelijkwaardigheid van alle mensen die zich in Nederland bevinden. De grondwet geeft de uitdrukkelijk opdracht om alle mensen in gelijke gevallen gelijk te behandelen. Zelfs met meerderheid van stemmen mogen rechten van minderheden dus niet beperkt worden. Discriminatie is verboden.

in het westerse denken is echte democratie alleen mogelijk een rechtstaat.
Rechtstaat: een staat waarin alle burgers tegen de willekeur van de overheid beschermd worden. Dat kan alleen waanneer de overheid geen geheimen voor haar burgers heeft en de burgers hun mening over de overheid vrij kunnen uitten.

Kenmerkend voor de rechtstaat:
• Bestaan rechten waarin individuele vrijheden van alle burgers->van grondrechten tegenover de overheid gewaarborgd worden ( vrijheid van godsdienst, meningsuiting, verenigingen oprichten, demonstraties en vergaderen)
• Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De overheid mag en kan de rechtspraak niet sturen of beïnvloeden. De overheid kan door de burger voor de rechter gedaagd worden.
• Openbaarheid van bestuur. De overheid is verplicht informatie te geven over de uitvoering van haar taken, zodat controle mogelijk is
• Legaliteitsbeginsel: het bestuur van een land berust op wetten. Zonder wetgeving kan geen burger ergens toe verplicht worden. De rechter zal zich bij het rechtspreken altijd beroepen op hetgeen wat in de wet staat.
De Nederlande democratie laat zich vervolgens nog typeren als een representatie-democratie of indirecte democratie: Een democratie waarin de personen die gekozen worden, het land besturen en het beleid ontwikkelen namens de burgers

In een directe democratie beslissen de burgers rechtstreeks mee over belangrijke zaken. Dat is echter onmogelijk om met alle burgers te vergaderen. In de praktijk wordt de bevolking alleen gehoord in zeer belangrijke kwesties, via een referendum. Het volk mag dan ja of nee zeggen tegen duidelijke vragen.
Nederland is een indirecte democratie. Dat betekent dat de bevolking niet rechtstreeks in betrokken bij belangrijke overheidsbeslissingen, maar slechts indirect parlementaire->via een gekozen volksvertegenwoordiging: het parlement democratie. Parlementsleden worden via vrije en geheime verkiezingen gekozen. Dat betekent niet dat de standpunten van de gekozen vertegenwoordigers altijd overeenkomen met de standpunten van de kiezers. Zo wel, dan is er representativiteit.

In de Nederlandse politieke situatie vallen representatie en representativiteit niet altijd samen:
• De partijen vertegenwoordigen niet op alle beleidspunten de ideeën van hun kiezers.
• Een deel van de burgers voelt zich niet vertegenwoordigd door de bestaande politieke partijen. Ze vinden dat de bestaande PP te weinig aandacht hebben voor de zaken die zij juist belangrijk vinden. Er ontstaan nieuwe partijen en sociale bewegingen: bestaat uit diverse actiegroepen die eenzelfde doel nastreven.

Nederland heeft een parlementair stelsel: een nieuwe regering kan niet regeren zonder het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging. De meerderheid van het parlement moet de regering steunen. Ook hebben ze het laatste woord.

Constitutionele monarchie: het Nederlandse staatshoofd is een koning(in). Het is erfelijk. De koning staat formeel aan het hoofd van de regering. ministers zijn dienaren. In feite maken de ministers de dienst uit. In een parlementair stelsel is de regering tegenover het parlement verantwoording schuldig voor het doen en laten van het staatshoofd (ministeriele verantwoordelijkheid).

Presidentieel stelsel: de volksvertegenwoordiging en de president worden rechtstreeks gekozen door het volk. De president heeft de macht om de regering te benoemen en te ontslaan. De ministers zijn in eerste instantie verantwoording verschuldigd aan de president en niet aan de VV.

Het Nederlandse kiesstelsel is een evenredige vertegenwoordiging: het aantal parlementsleden van één partij evenredig is aan het aantal stemmen dat op die partij landelijk is uitgebracht. Een partij die 6% van de stemmen behaalt, kan rekenen op 6% van de totaal aantal zetels (150) in de Tweede Kamer, dus 9 zetels. Zo kunnen ook kleine politieke partijen in het parlement komen.

Districtenstelsel: elk district kan een of meer vertegenwoordigers naar de volksvertegenwoordiging sturen. Mensen die gekozen willen worden, stellen zich kandidaat in hun eigen district. Voordeel: volksvertegenwoordigers hebben een duidelijke binding met het district dat ze vertegenwoordigen.. de regionale belangen worden behartigd.

Meerderheidsstelsel: Een stelsel waarin een absolute meerderheid nodig is om te mogen vertegenwoordigen.
Beperkt districtenstelsel :Een districtenstelsel waar binnen de districten een systeem van evenredige vertegenwoordiging bestaat.

4. regering en parlement

Bij de grondwetsherziening van 1848 werd de meeste macht van de koning verloren aan de ministers en het parlement. Tot die tijd kon de koning zelf zijn ministers aanwijzen en had hij invloed op de samenstelling van een deel van het parlement. Het parlement had niet veel te vertellen want de koning was aan niemand verantwoording schuldig. Thorbecke stelde de nieuwe grondwet op waardoor de ministers verantwoordelijk werden tegenover het parlement. De koning verloor hierdoor zijn recht het kabinet samen te stellen. Het kabinet werd afhankelijk van de goedkeuring van het parlement en was niet meer afhankelijk van de instemming van de koning. De koning verloor ook zijn invloed op de samenstelling van het parlement. De Tweede Kamer werd nog niet gekozen door het hele volk, alleen door het volk dat hoge censuskiesrecht.->belasting betaalde
Op dit moment kan de koning nog steeds nooit iets fout doen, omdat de ministers voor alles wat de koning doet, verantwoordelijk is.
De meeste taken van het staatshoofd zijn representatief. In het proces van politieke besluitvorming vervult het geen grote rol. Formeel bekrachtigt het staatshoofd wetten en koninklijke besluiten met een handtekening (contrasigneren). Zonder deze handtekening zijn zij niet geldig.

Het geheim van paleis Noordeinde: alles wat zich tussen de ministers en de koningin afspeelt, blijft geheim.

Het staatshoofd kan ook enige invloed uitoefenen bij kabinetsformaties. Het bepaalt immers wie de (in)formateur wordt en met welke opdracht deze moet gaan werken. Toch kan het staatshoofd niets doen waar de politieke leiders het echt mee oneens zijn. De koningin bepaalt haar keuze op grond van de adviezen van de lijsttrekkers. Alleen als die onderling verdeeld zijn, kan haar beslissing de doorslag geven.

Formeel vormen de ministers samen met de koning de regering. een andere naam voor de ministers is het kabinet.
Een regering wordt gevormd op basis van steun van een meerderheid in de Tweede Kamer. Zonder deze steun kan de regering haar werk niet doen.
Trias politica: machtenscheiding:
• volksvertegenwoordiging->Wetgevende macht
• regering->Uitvoerende macht
• onafhankelijke rechters.->Rechterlijke macht
Deze machten worden uitgeoefend door drie van elkaar onafhankelijke staatsorganen om een te grote machtsconcentratie te voorkomen en een betere controle mogelijk te maken.

De regering heeft naast de uitvoerende macht ook nog een taak als medewetgever.
Taken regering: de regering is verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van het overheidsbeleid en medeverantwoordelijk voor de wetgeving.

De voorbereiding van het overheidsbeleid hout meestal in dat de regering met voorstellen naar het parlement gaat. De uitvoering van het overheidsbeleid houdt in dat de regering wetten en andere besluiten die door het parlement zijn goedgekeurd, moet uitvoeren.

De volksvertegenwoordiging (Staten-Generaal) bestaat uit de Eerste(75) en de Tweede Kamer(150). De Tweede Kamer wordt om de vier jaar gekozen door de burgers. De Eerste Kamer wordt op een indirecte manier door het volk gekozen. Binnen drie maanden na de verkiezing door het volk van de leden van de Provinciale Staten, kiezen dezen de 75 leden van de Eerste Kamer.
Volgens de leer van de machtenscheiding zou de volksvertegenwoordiging de wetgevende macht moeten bezitten. We hebbel al gezien dat ons parlement de wetgevende macht moet delen met de regering. het parlement heeft altijd het laatste woord.

Het parlement heeft een aantal geregelde middelen ter beschikking:
• Beide kamers hebben het recht wetsvoorstellen te aanvaarden of verwerpen
• Tweede Kamer mag wetsvoorstellen wijzigen (recht van amendement)
• Tweede Kamer mag zelf wetsvoorstellen indienen (recht van initiatief)
• Beide Kamers kunnen begrotingen wijzigen en verwerpen.

De volksvertegenwoordiging heeft nog een hele belangrijke taak: controleren van de regering.
Om deze taak goed te kunnen doen heeft het parlement de volgende middelen ter beschikking:
• Beide Kamers kunnen mondeling en schriftelijk vragen stellen aan bewindslieden
• een van de Kamers->Beide Kamers hebben het recht van interpellatie beslist at een minister in de Kamer moet verschijnen om daar vragen van kamerleden over een bepaalde kwestie te beantwoorden
• Beide Kamers kunnen moties aannemen. Een motie is een op schrift gestelde wens of uitspraak van een van de Kamers gericht aan de regering of een van de bewindslieden.
• Beide Kamers hebben het recht van enquête. Zij kunnen een onderzoek instellen naar het gevoerde beleid op een bepaald terrein. Mensen onder ede kunnen worden verhoord.

Behalve grondwettelijke middelen hebben individuele kamerleden uiteraard een aantal informele middelen:
• Kamerfracties kunnen lobbyen bij hun ministers. Een kamerlid kan met een partijgenoot in de regering gemakkelijk informeel in contact treden om zaken te bespreken, informatie in te winnen en dingen te regelen.
• Kamerleden kunnen overleg plegen met pressiegroepen en met ambtenaren om steun buiten het parlement voor het standpunt van hun fractie te verwerven. Pressiegroepen kunnen zorgen voor een grotere maatschappelijke druk.
• Kamerleden kunnen de massamedia hanteren als spreekbuis. Het effect is weer dat de druk van buiten het parlement op bewindslieden groter wordt.
• Kamerlieden kunnen hun eigen bewindslieden via hun partij onder druk zetten. Politieke partijen bepalen wie bij de volgende verkiezingen op een verkiesbare lijst komen te staan.
• Kamerleden kunnen ten slotte altijd dreigen met het gebruik van formele middelen.

Dualisme: verhouding tussen regering en parlement waarin ze elkaar kunnen controleren, corrigeren en tegenwerken
Monisme: De verhouding tussen parlement en regering waarin er een duidelijk doorslaat in macht.

Invloed kabinet is toegenomen (monisme):
• Het parlement heeft een groot gedeelte van zijn medewetgevende taak doorgeschoven naar de regering. er worden meer kader of raamwetten gemaakt: een wet waarin slechts de grote lijnen worden geregeld. De regering krijgt dan van het parlement de bevoegdheid de grote lijnen nader in te vullen met concrete regels. Hierdoor kan veel wetgeving plaatsvinden via algemene maatregelen van bestuur (amvb) ipv via wetten in formele zin (wetten die wel in samenwerking met het parlement tot stand zijn gekomen)
• De regering kan beschikken over een groot ambtenarenapparaat met veel specifieke kennis. De rijksambtenaren werken op ministeries, dus in opdracht van de ministers. Ministers beschikken daardoor vaak over meer info dan kamerleden. De kamerleden moeten werken zonder de steun van een gespecialiseerd apparaat van deskundigen. Regering heeft dus een voorsprong in vakkennis.
• Een regeerakkoord is een overeenkomst tussen de regering en de regeringspartijen, gemaakt tijdens de formatie, waarin de grote lijnen van het beleid van de komende regeerperiode zijn vastgelegd. De oppositie is er helemaal niet aan te pas gekomen. De regeringspartijen hebben zich al bij voorbaat gebonden aan de regering waardoor de speelruimte met het parlement kleiner wordt.
• Ministers kunnen dreigen met het terugtrekken van een wetsvoorstel of met aftreden wanneer de kamer niet akkoord wenst te gaan met de voorstellen.

Toch zijn er ook ontwikkeling die de invloed van het parlement moeten vergroten en die het dualistisch karakter van ons systeem van politieke besluitvorming kunnen versterken:
• 1 beleidsterrein->In de kamerfracties hebben steeds meer specialisten plaats genomen
• Specialisten van verschillende fracties uit de beide Kamers vormen commissies die al in het beginstadium van het maken van nieuw beleid overleg plegen met de bewindslieden. Ze treden in naam van de hele invloedrijk->Kamer op
• Het parlement krijgt het soms voor elkaar dat bewindslieden hun plannen voor toekomstig beleid al in een vroeg stadium in nota’s verwoorden. Het parlement kan de regering bij beleidsvoorbereiding in de juiste richting sturen.

In het parlement zitten veel verschillende partijen. Al die partijen hebben eigen meningen. Een regering moet het vertrouwen van de meerderheid van het parlement hebben om te kunnen werken. Zij zal daarom altijd moeten steunen op een coalitie (samenwerkingsband tussen meerdere partijen).

Na de verkiezingen zullen partijen in opdracht van de koning onder leiding van een informateur (voor het vooronderzoek) of een formateur (voor definitieve afspraken) gaan overleggen met elkaar over de mogelijke samenwerking met n steun aan de nieuwe regering. de partijen die uiteindelijk aan de coalitie zullen gaan deelnemen stellen vervolgens een regeerakkoord op waarin ze, samen met de nieuwe regering, vastleggen welke koers ze in de komende periode willen gaan varen. Deze partijen noemen we de regeringspartijen. De partijen die niet aan de coalitie deelnemen, noemen we de oppositiepartijen.

5. Ambtenaren, adviescolleges en planbureaus

Regering en parlement worden bijgestaan door helpers en adviseurs. Zij zijn geen verantwoording schuldig aan het volk maar aan hun werkgever, de overheid. Ze hakken geen knopen door maar voeren slechts uit en adviseren. Het zijn ambtenaren, adviescolleges en planbureaus.

Geen enkele overheid kan zonder ambtenarenapparaat of overheidsbureaucratie. Formeel zijn ambtenaren werknemers van de overheid die opdrachten van de regering en afzonderlijke ministers moeten uitvoeren.

Max Weber beschreef hoe de ideale bureaucratie zou moeten functioneren: de politieke ambtsdrager (minister) zou verantwoordelijk zijn (naar volksvertegenwoordiging toe) voor wat zijn ambtenaren doen. Hij moet de opdrachten verstrekken die dan door de ambtenaren volgens vaste regels moeten worden uitgewerkt. De ambtenaren moeten daarbij in een hiërarchische structuur werken, dat wil zeggen dat iedere ambtenaar verantwoording schuldig is aan een hogere ambtenaar. De hoogste ambtenaren zin rang zijn rechtstreeks verantwoording schuldig aan de minister. Ambtenaren mogen geen eigen mening hebben. Ambtenaren zijn slechts instrumenten, daarom is de bureaucratie onpersoonlijk.

Op papier zijn ambtenaren niet meer dan instrumenten van de regering. maar in werkelijkheid, meent Weber, oefenen zij grote macht uit. De ambtenaren worden aangeduid als de vierde macht. Omdat ministers vaak niet zoveel kennis als de ambtenaren hebben, zullen de adviezen van de ambtenaren over nieuwe voorstellen zeer serieus genomen worden door de minister.
Omdat ambtenaren vaak langer dan ministers op het ministerie rondlopen, zorgen zij voor continuïteit.

Ambtenaren moeten de besluiten van de politieke gezagsdragers uitvoeren. Vaak zijn die besluiten niet zo duidelijk geformuleerd dat ze in elke situatie die zich voordoet volstrekte duidelijkheid geven. De regel zal dus geïnterpreteerd moeten worden. De ambtenaar kan niet steeds gaan informeren bij de politiek verantwoordelijke. Hij zal dus zelf knopen moeten doorhakken, wat hem macht geeft.

Bureaucratie heeft voordelen: burgers moeten allemaal dezelfde procedures doorlopen.
Toch zijn er een hoop knelpunten en nadelen:
inefficiënt->- bureaucratie leidt tot veel regels en traagheid
lange procedures-> oncontroleerbaar->- ondoorzichtigheid
- door omvang en complexiteit van de bureaucratie zijn de uitvoerende ambtenaren niet goed te controleren.
- verschillende groepen ambtenaren met verschillende bazen->verkokering weten van elkaar vaak niet precies wat er wordt gedaan. Het komt voor dat ze langs elkaar heen werken.

Het kabinet kan ook een beroep doen op adviesorganen. Adviesorganen zijn niet-ambtelijke colleges die tot taak hebben het kabinet of individuele ministers te adviseren over het te voeren beleid. Deze adviescolleges worden in de grondwet en in andere wetten geregeld.

Er zijn 2 belangrijke adviescolleges:
• Raad van State: hoogste adviescollege. Het staatshoofd is de voorzitter. Andere leden worden voor het leven benoemd door de regering. de Raad van State moet advies geven over alle wetsvoorstellen, goedkeuring van verdragen etc. parlement en regering zijn niet verplicht zich van de adviezen iets aan te trekken. Gewone burger kunnen met de Raad van State in contact komen via AROB-procedures. Het is de hoogste rechterlijke instantie op administratieve rechtspraak.
• Sociaal Economische Raar (SER): dit college is samengesteld uit vertegenwoordigers van de werkgevers, de werknemers en de overheid. De vertegenwoordigers van de overheid worden kroonleden genoemd. De belangrijkste taak van de SER is het adviseren op sociaal-economisch beleid. Wanneer een SER-advies unaniem is, zal een regering het moeilijk naast zich neer kunnen leggen, omdat het kan rekenen op een brede maatschappelijke steun.

de regering kan ook planbureaus inschakelen. Planbureau zijn wetenschappelijke instellingen die kennis en inzichten moeten aanreiken ter onderbouwing van het te voeren overheidsbeleid. Op grond van studies en cijfersmateriaal proberen zij aan te geven wat vermoedelijk de gevolgen zullen zijn van een bepaald beleid dat gevoerd gaan worden.
Er zijn 2 belangrijke planbureaus:
• in de massamedia. Bestudeert vooral de ontwikkelingen op sociaal-economisch terrein->Centraal Planbureau
• doet het zelfde werk op sociaal-cultureel terrein->Sociaal-Cultureel Planbureau

6. Intermediairs tussen overheid en burger

De leden van de volksvertegenwoordiging krijgen in de grondwet de uitdrukkelijke opdracht zonder last te stemmen. Een parlementslid dat in een van de Kamers een stem uitbrengt tegen de wil van zijn partij in, kan dus niet dor zijn partij gedwongen worden zijn mandaat in te leveren en uit de Kamer de verdwijnen.
In veel gevallen hebben de politieke partijen wel invloed op het doen en laten van hun partijgenoten in het parlement en het kabinet. De functies van de politieke partijen in het proces van politieke besluitvorming zijn heel belangrijk. We kunnen tenminste vijf functies onderscheiden waarin de invloed van politieke partijen tot uitdrukking komt:
1. communicatiefunctie: politieke partijen dragen bij aan de communicatie tussen overheid en burger, tussen gekozenen en kiezers. Politieke partij voert verkiezingscampagnes, zorgt ervoor dat iedereen weet hoe de kandidaten denken. Ze zorgt er ook voor dat het beleid van de regering verdedigd (regeringspartijen) of bekritiseerd (oppositiepartijen) wordt.
2. selectiefunctie: Een functie van politieke partijen. Partijen kunnen zelf de plaats bepalen waar je op de lijst komt. In verband met de selectiefunctie doen politieke Het proberen leden voor te bereiden op->partijen aan kadervorming politiek werk door hen actief te maken in de afdelingen en bij te scholen via cursussen en congressen. Uit dit partijkader kan dan geselecteerd worden.
3. integratiefunctie: politieke partijen formuleren politieke programma’s op basis van wensen die er bij partijgenoten leven en op basis van de eigen ideologische uitgangspunten. Zij vervullen op deze manier een belangrijke functie in de eerste fases van het politieke besluitvormingsproces.
4. participatiefunctie: politieke partijen proberen mensen te interesseren voor deelname aan politieke processen. Er worden lezingen meetings etc. georganiseerd. De bedoeling is vooral om mensen te winnen voor de eigen ideeën.
5. articulatiefunctie: de politieke partijen zijn vaak organen die publieke eisen en wensen die in de samenleving leven naar voren brengen.

Ook de massamedia vervullen een rol als intermediair tussen overheid en burgers:
1. informatiefunctie: massamedia geven aan de burger informatie over het overheidsbeleid. Massamedia maken voor de burger de output in het politiek systeem zichtbaar
2. opiniërende functie: massamedia worden gebruikt door politici om standpunten aan de burger door te geven en door burgers om standpunten aan politici door te geven.
3. commentaarfunctie: massamedia leveren, bijv. in redactionele artikelen en cartoons, commentaar op ontwikkelingen in de politiek. Zij doen dit vanuit eigen visie. Het kan mensen aan het denken zetten.
4. controlefunctie: massamedia hebben de mogelijkheid de politiek door deskundige specialisten te laten volgen. Door zelf op onderzoek uit te gaan kunnen ze controleren of politici juiste informatie verschaffen.
5. agendafunctie: een probleem in de samenleving waaraan veel aandacht wordt besteed in de massamedia komt meestal wel terecht op de politieke agenda.